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潘功胜:外汇管理改革发展的实际与思考——纪

作者:os00.com发布时间:2019-01-26 13:36

  2019年是我国外汇管理改革暨国家外汇管理局成破40周年。40年来,外汇管理工作始终置身并服务党和国家事业大局,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持对外开放基础国策,在促进贸易投资自由化便利化、高效粗放配置外汇资源的同时,有效应答历次国际金融危机冲击。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,外汇管理部门积极服务开放型经济新系统和“一带一路”建设,在外汇管理持续开放和人民币汇率市场化改革不断推动背景下,成功抵御跨境资本流动高强度危险冲击,在复杂严厉的局面下有效维护了国家经济金融保险,与新时代全面开放新格局和国家管理系统管理能力古代化相适应的外汇管理体制机制在实际中不断完善。

  坚持把外汇管理工作放到党和人民事业大局中策划,积极为改革开放保驾护航

  40年来,外汇管理部门始终坚持围绕中央、服务大局,适应社会主义市场经济改革方向和我国开放型经济发展趋势,坚持把外汇管理工作放到党和人民事业大局中谋划,不断翻新,自我革命,器重与整体经济金融改革配套衔接,在推动人民币可兑换、维护外汇市场稳定、支持国家策略发展和重点领域改革等方面取得了历史性成就。

  人民币可兑换程度不断提升,外汇管理助推我国经济对外开放和构建开放型经济新体制,贸易投资自由化便利化水平不断提高

  1993年党的十四届三中全会首次提出要“逐步使人民币成为可兑换的货币”当前,外汇管理部门稳步推动人民币可兑换改革过程,人民币可兑换程度不断提高,为增进跨境贸易投资运动供给了便利的汇兑环境。党的十八大以来,服务贸易强国建设,赋予自由贸易实验区和自由贸易港更大的外汇管理改革自主权。

  经常项目实现完全可兑换。实行常常项目可兑换是国际货币基金组织成员国的一项基转任务。改革开放早期,我国接收《国际货币基金组织协议》第十四条款,对经常性支付采用一定的制约措施。1994年,我国实现常常项目有条件可兑换,取消对中资企业贸易及与贸易有关的非贸易经营性用汇限度。1996年12月,我国正式接受《国际货币基金组织协定》第八条款义务,实现人民币时常项目可兑换,取消所有常常项目对外支付和转移限制。2009年提出外汇管理理念和方式“五个转变”后,2012~2013年对货物、服务贸易外汇管理制度进行改革,取消货物贸易逐笔核销制度,取消服务贸易事先审批,贸易便利化程度大幅提升。

  资本项目可兑换达到新高度。实现经常项目可兑换后,党中央、国务院多次对资本名目可兑换改革提出明确请求。外汇管理部门考量促开放和防风险双重目的,按照“先流入后流出、先长期后短期、先直接后间接、先机构后个人”思路,稳当有序推进资本项目开放,资本项目可兑换程度持续提升。目前,直接投资项目已实现基础可兑换,外债管理从当时审批转向宏观审慎管理。跨境证券投资渠道不断拓展,沪港通、深港通辨别于2014年和2016年开明以来,双向累计交易额超14万亿元人民币,2018年累计净流入2254亿元人民币;债券通2017年开明以来,累计交易额近1万亿元人民币,累计净流入1715亿元人民币。

  服务金融改造和国度对外战略,充分施展外汇资源在保护金融机构健康性跟服务“一带一路”等重大策略中的踊跃作用

  外汇储备在大规模经营和服务国家战略方面积累了丰富经验。面对国际金融市场大幅波动和大规模外汇储备经营挑战,加强中长期战略摆布,审慎优化货币和资产结构,保障安全、流动和保值增值,基本形成适应大规模外汇储备和我国国情的经营管理模式。新世纪以来,我国逐渐摆脱外汇资源缺乏状态,外汇储备规模自2006年以来稳居世界第一。

  支持金融机构市场化改革。在大型商业银行和开发性、政策性金融机构改革中,创造性运用外汇储备充实金融机构资本金。2003年成立汇金公司并向中国银行(601988,股吧)、中国建设银行(601939,股吧)分离注资225亿美元,2005年、2008年分别向中国工商银行(601398,股吧)、中国农业银行(601288,股吧)注资,2007年向国家开发银行注资200亿美元。2015年,外汇储备分辨对国家开发银行、进出口银行弥补资本金480亿美元、450亿美元,储备注资解决了大型商业银行资本充足率不足的问题。经过一系列改革,我国贸易银行逐步建立尺度的公司管理结构,资产范畴和盈利水平均位居寰球前列,开发性、政策性金融机构改革进展顺利,职能定位得到进一步明确。

  服务走出去重大战略和“一带一路”建设。外汇储备不断拓展多元化应用,坚持贸易化原则,为服求实体经济走出去需要发挥了重要作用。2011年景立外汇储备委托贷款办公室,先后牵头设立丝路基金、中拉产能基金和中非产能基金;注资中投国际、国新国际、开发银行和进出口银行;与国际金融公司、泛美开发银行、非洲开发银行等多边开发机构发展联合融资业务。当前,已形成了股债并举、以股为主的投资体系,为“一带一路”建设、国际产能协作等国家战略提供长期稳定资金支持。截至2018年9月末,丝路基金等7家股权机构已累计决议222个项目,笼罩66个国家和地区;与多边开发机构的联合融资业务通过股权和债权累计投资151个项目,覆盖71个国家和地域。

  为改革开放保驾护航,在对外开放进程中有效维护国家经济金融安全,多次成功应对高强度外部风险冲击

  作为开放的大国经济,维护经济金融安全是保障国家安全的重要组成部门。40年来,外汇管理部门在开放的环境中适应开放,成功应对历次国际金融危机风险冲击,有效维护外汇市场稳定,守住了不发生系统性风险底线,为改革开放提供了安全环境。

  成功抵抗亚洲金融危机冲击。1997年亚洲金融危机暴发后,我国出口大幅下滑,国际收支顺差大幅缩小,维护人民币汇率稳定面临较大压力。在坚持常常项目可兑换的同时,外汇管理部门加强真实性审核管理,与海关系合开展进出口报关单联网核查,有力遏制了企业应用假进口报关单骗汇逃汇行为。同时,严格资本项目管理,组织开展外汇大检讨,坚决打击外汇黑市。这些措施及时标准了外汇收支秩序,显明增强了市场信心,对人民币汇率坚持稳定发挥了重要作用。1998年至2005年间,中国政府坚守人民币不贬值的稳重承诺,防止了亚洲地区呈现竞争性贬值,有力地维护了区域经济金融环境稳定,博得国际社会一致好评。

  有效应对国际金融危机冲击。2008年国际金融危机和发达经济体量化宽松货泉政策,对我国外汇局势产生巨大的冲击,危机前后跨境资金流动短期内经历剧烈调剂。外汇管理部门密切跟踪形式变更,强化跨境资金流动监测预警,迅速启动危机应对。针对危机初期的跨境资金流出压力,出台了进步企业预收和延付货款基础比例、适度调增短期外债余额指标等一系列支撑企业的外汇政策;针对此后发达国家实施量化宽松带来的跨境资金大量净流入,启动应答异样资金流入预案,加强了银行结售汇头寸、外商直接投资、境外上市、返程投资等外汇业务管理办法。在加强对跨境资金流出入均衡管理的同时,留心增强外汇储备经营管理,严格操纵各类投资产品发行主体和交易对手违约危险,做好流动性安排。这些措施保障了外汇贮备总体安全,维护了国际收支均衡和国家经济金融保险,我国在寰球经济中的影响力逆势回升。

  成功应对外汇市场屡次高强度风险冲击。2015年底至2017年初,受海内外多重因素综合作用影响,我国外汇市场多少度出现了较重大的“跨境资本大范围流出—外汇储备连续下降—人民币贬值压力增大”负向螺旋,外汇市场情势异样重大庞杂。外汇管理部门会同相干部门,按照党中心、国务院决策部署,积极采取一系列稳定外汇市场的综合性措施:推进人民币汇率形成机制市场化改革,增强汇率弹性;完美跨境资本流动的宏观审慎管理框架,逆周期调节跨境资本流动;强化微观市场监管,严厉打击外汇守法违规活动;推进金融市场开放,扩大外汇资金流入。在境内外多种因素独特作用下,这些措施使咱们胜利稳定了外汇市场,避免了可能发生的高强度外汇市场危机,守住了不发生体系性金融风险的底线。2018年以来,经济运行稳中有变,外部环境发生明显变化,外汇市场浮现边际变化。外汇管理部门深入总结近年来成功应对外汇市场高强度风险冲击的实战教训,多措并举打好防备化解重大风险攻坚战,在复杂严格的形势下又一次维护了外汇市场稳定和国家经济金融平安。

  紧紧掌握中国特色社会主义市场经济改革方向,市场在外汇资源配置中的决定性作用不断增强

  40年来,随着中国特色社会主义市场经济的发展,我国外汇市场资源配置方式发生了深入变革。外汇管理局部按照党中央、国务院的统一部署,牢牢控制中国特色社会主义市场经济改革方向,不断完善公民币汇率形成机制改革,理顺外汇市场供求关系,深刻外汇市场建设,完善汇率市场化微观基本,不断加强市场在外汇资源配置中的作用,外汇资源配置效率不断提高,对促进我国经济对内对外平衡发展和转型升级发挥了积极作用。

  人民币汇率市场化水平一直晋升

  汇率作为市场经济条件下主要的价格机制和杠杆,完善汇率形成机制,有利于理顺宏观价钱信号,提高外汇资源配置效率。随着我国从谋划经济转向市场经济、封闭经济转向开放经济,人民币汇率制度阅历了从官定汇率到市场决定、从固定汇率到有管理浮动汇率的重大演变。

  从官定汇率到市场决定,国民币汇率构成机制市场化改革迈出重大步调。盘算经济体系下,我国对外汇资源进行计划配给,汇率由官方决议。1979年,为配合外贸体制改革和鼓励企业出口创汇,我国开端实行外汇留成制度,在外汇由国家集中管理、同一平衡的基础上,依照必定比例给予出口企业购买外汇的额度,允许企业通过外汇调停市场转让多余的外汇,由此逐渐造成了官方汇率和市场汇率并存的双重汇率制度。这种双重汇率轨制安排使市场机制开始在外汇资源配置中发挥作用,极大地调动了企业出口创汇的积极性,一定程度上缓解了外汇资源缺少的状态。1993年党的十四届三中全会对外汇管理体制改革提出了清楚恳求。1994年初我国宣布履行以市场供求为基本的、单一的、有管理的浮动汇率制度,撤消了外汇留成制度,建立了全国统一的外汇市场,成破了中国外汇交易中心,全国外汇交易通过银行结售汇体制纳入银行间外汇市场,官方汇率和外汇调解市场汇率并轨,人民币汇率造成机制在市场化改革方向上迈出了重大步调。

  从盯住美元走向有管理浮动,市场在外汇资源配置中的决定性作用不断加强。1994年人民币汇率形成机制改革后,受制于亚洲金融危机等外部冲击,人民币汇率并不真正浮动起来,在相当长时间内处于盯住美元的状况。新世纪以来,随着国内外经济环境改进,完善人民币汇率形成机制的机遇日趋成熟。2005年汇率市场化改革实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,人民币汇率不再盯住单一美元。尔后,按照主动性、可控性、渐进性准则,结合内外部环境变化,始终不断完善汇率形成机制。2015年,改良了人民币对美元汇率旁边价报价机制,强调人民币对美元汇率中间价报价要参考上日收盘汇率,以反映市场供求变化。2016年明确了“收盘汇率+一篮子货币汇率变化”的人民币对美元汇率中间价形成机制,统筹兼顾了市场供求、坚持对一篮子货币根本稳定和稳定市场预期三者之间的关联,提高了汇率机制的规则性、透明度和市场化水平。2017年在人民币对美元汇率中间价报价模型中引入了“逆周期因子”,并根据形势发展需要,于2018年1月和8月分别取消和重启了“逆周期因子”。宏观审慎因素的引入有利于通过市场化方法逆周期调节对冲外汇市场超和谐顺周期稳定,在市场化改革进程中维护外汇市场稳定。

  不断扩展人民币浮动区间,人民币汇率弹性不断增强。从1994年开始,银行间即期外汇市场人民币对美元交易价浮动幅度为0.3%。经过2007年、2012年和2014年的逐步调剂,目前银行间即期外汇市场人民币对美元交易价的日浮动幅度已扩大至旁边价的2%,人民币对其余不同货币汇率的波幅已扩大到3%~10%。取消了银行对客户挂牌汇率限度,银行可基于市场需求和定价才能对客户自主挂牌人民币对其余货币汇价,现汇、现钞挂牌交易价不制约。跟着人民币汇率浮动区间逐步扩大,汇率弹性不断增加,汇率在外汇市场供求中的“自动稳固器”功能更好地发挥,外汇市场资源配置效力进一步提高。

  构建统一开放、竞争有序的多层次外汇市场

  外汇市场是我国金融因素市场的重要组成部门,高效运行的外汇市场能够有效传递汇率信号,促进外汇资源优化配置,为市场主体供给丰富的避险工具,有利于形成公平、均衡的汇率程度。从1994年我国建立统一外汇市场以来,我国外汇市场从无到有、从小到大、从境内到全球,逐步形成了开放包容性、功能完善的多品位外汇市场体系。

  外汇市场参与主体多元化。从1994年外汇市场成立以来,经由二十余年的发展,银行间外汇市场已形成境内外各类机构并存、以境内银行动主的格式,介入机构总计673家,其中非银行金融机构(企业集团财务公司)84家、非金融企业2家、境外金融机构93家。对外开放方面,境外央行类机构、人民币购售业务境外参加行、境外人民币业务清理行三类境外机构可参与银行间外汇市场;银行间债券市场境外机构投资者可参加境内外汇衍生品市场。对内开放方面,简化市场准入,支持非银行金融机构(证券公司、基金公司、企业团体财务公司等)进入外汇市场。

  外汇市场交易产品不断丰富。外汇管理部门大力推进外汇市场建设,不断丰富外汇市场交易产品,更好地满意市场主体日益多样化的外汇需求。银行间市场的可交易货币从最初的美元、港元、日元3种货币,逐步扩大至人民币对美元、欧元、日元、港币、泰铢等27种全球重要货币,可能满足绝大部分的外币交易需求。银行对客户市场的挂牌货币也从最初的美元、港元、日元3种货币,逐步增加到超过30种。外汇市场交易品种日益丰富,从早期仅有即期产品,逐步扩大至即期、远期、外汇掉期、货币掉期和期权等,基本满足了市场主体管控汇率风险的交易需要。

  外汇市场基础设施不断完善。经过多年的发展,我国逐步建立了健全高效的外汇市场交易和清算体系,可能满意不同主体在不同市场不同产品上的多样化需要,为培养外汇市场价格形成和传导机制夯实了基础。银行间外汇市场从早期的集中竞价、撮合交易和集中清算模式,逐步发展为存在电子双边询价、双边授信下集中撮合、做市商制度和声讯经纪等多样化交易方式,集中清算、集中净额清算、中央对手算帐业务等多样化清算方式,银行间外汇市场交易清算计帐体系已到达国际先进水平。

  党的十九大明白指出,中国特色社会主义进入了新时期,这是我国发展新的历史方位。站在新的历史起点上,外汇治理部分将以习近平新时代中国特点社会主义思维为引导,树牢“四个自信”,坚定“四个意识”,动摇做到“两个维护”,保持稳中求进工作总基调,服务供应侧构造性改革和高品质发展,做好各项工作。

  实行更高水平的商业投资自在化方便化政策,不断提高服务国家重大战略和供给侧结构性改革水平

  激发贸易新活力。保持时常项目可兑换准则,依法保障真实合规的常常名目国际支付与转移。支持跨境电子商务、市场洽购贸易、外贸综合服务等贸易新业态新模式,培育外贸新动能。赋予自由贸易试验区和自由商业港更大改革自主权,积极支持在相关区域开展外汇管理改革的先行先试,打造改革开放新高地。开展货物贸易外汇收支便利化试点,支持审慎合规的银举动信用优良企业办理贸易收支时实行更加便利的措施。

  引进来跟走出去并重。以供给侧构造性改革为主线,踊跃支持国内有才干、有条件的企业发展切实合规的对外投资,实现与投资目标国互利共赢、奇特发展。优化外商来华直接投资金融服务,营造牢固公平透明、法治化、可预期的营商环境,吸引高品德外商来华直接投资。扩展服务业双向开放,全面履行准入前国民待遇加负面清单的管理制度,放宽外汇领域的市场准入,让内外资企业在中国市场中公平竞争。

  促进“一带一路”建设经贸畅通和资金融通。坚持扩大开放,不断推动共建人类福气共同体。统筹国内国际两个大局,实行积极主动的开放政策,推动形玉成方位、多档次、宽领域的全面开放新格局。以共建“一带一路”为重点,支持中国与“一带一路”沿线国家积极发展互利共赢的经贸错误关系,打造国际配合新平台,为世界共同发展增添新能源(310328,基金吧)。拓展外汇储备多元化运用方式,坚持共商共建共享原则,按照“依法合规、有偿应用、提高效益、有效监管”的方针,为“一带一路”建设提供可持续的资金支持。

  摇动社会主义市场化经济改革目标,始终强化市场在外汇资源配置中的决定性作用

  深入外汇管理重点范畴改革,进一步增强市场在外汇资源配置中的决定性作用,理顺汇率价格信号,为市场主体更好利用两个市场、两种资源发明更好的前提。

  稳当有序实现人民币资本项目开放。作为开放型经济的重要内容,资本项目开放要坚持服务国家经济发展和对外开放战略的宗旨。应当与经济发展阶段、金融市场状态、金融稳定性等相适应,把握好改革方向、节奏和重点,渐进有序推进。抓住重点领域和关键环节推进改革,重点是推动少数不可兑换项目的开放,坚持交易环节和汇兑环节联动,提高可兑换项目的便利化程度,提高交易环节对外开放程度。

  推动金融市场更高层次开放。推动资本项目可兑换和推进资本市场双向开放互为一体,下一步将按照“成熟一项、推出一项”的思路逐步扩大开放。推动金融市场双向开放,改革完善合格机构投资者(QFII、RQFII、QDII、RQDII等)外汇管理制度,债券市场便利并规范境外机构境内发行债券及货币市场工具(熊猫债),衍生品市场支持扩大境内商品期货市场对外开放。逐步扩大互联互通的覆盖范围,完善债券通,推动沪伦通落地,持续扩大基金互认产品规模。支持国内金融机构参与国际金融市场,研究允许中资机构参与离岸人民币市场、证券期货机构开展跨境业务、扩大证券公司结售汇试点等开放措施。规范外资参与上市公司外汇管理,研究许可境内上市公司外资股东直接参与上市公司配售、增发业务,推动实施外籍员工直接参与境内上市公司股权激励计划。

  建立健全开放的、有竞争力的外汇市场。围绕人民币汇率市场化改革和人民币国际化进程两条主线,进一步提升外汇市场的深度、广度和活跃度。完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,增强汇率弹性,提高外汇市场资源配置效率。明确外汇交易实需原则内涵,审慎放开非实需交易。扩大市场加入主体,支持非银行金融机构和企业有序进入银行间外汇市场,支持境外机构在境内资本市场投融资项下汇率风险管理。丰硕外汇交易工具,完善外汇市场套期保值功效与产品体系。优化基础设施,建立容纳、竞争和有效监管的交易清算平台。加强市场主体风险教诲,领导企业建立“财务中性”的理念,减少押注单边升贬值的行为。

  建立健全跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,不断增强开放经济金融管理能力

  党的十九大要求推进形成全面开放新格局,同时将防范化解重大风险列为三大攻坚战之首。随着我国高水平开放对资本项目可兑换要求不断提高,我国传统以合规监管为主的外汇管理方式,已不能适应开放形势发展须要,急需在总结2015年以来防控跨境资本流动风险冲击教训基础上,引入宏观审慎管理的视角和机制,加快树立并不断完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,这是落实“在开放的环境中适应开放,在开放的环境中赢得发展”要求的必定决定。

  宏观审慎和微观监管两位一体。宏观审慎从维护金融外汇形势稳定大局出发,逆周期市场化调节跨境资本流动和外汇市场顺周期稳定,避免跨境资本流动冲击导致体系性金融风险。微观监管坚持功能监管理念,依法依规维护外汇市场秩序,严格打击跨境套利和遵法违规行为,并保持监管政策和实行标准的跨周期稳定性、一致性和可猜测性。宏观审慎和微观监管的“两位”,在于二者理念视角截然不同,从目标看彼此分工明确;宏观审慎和微观监管的“一体”,在于二者彼此依存、互为补充,彼此一致的实施主体足以确保目标手段协调一致。宏观审慎管理的引入,为人民币可兑换改革不“翻烧饼”以及微观监管保持跨周期稳定性、一致性和可猜想性发现了条件。

  加快构建跨境资本流动宏观审慎管理体系。丰盛针对企业、个人和银行等各类交易主体的全覆盖宏观审慎管理政策工具箱,亲密本外币政策协调配合,综合运用风险准备金、类托宾税、全口径跨境融资宏观审慎等政策工具。建立和完善跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和响应机制。建立健全包括企业、银行在内的系统重要性跨境投融资机构外汇监管制度,从维护全局稳定角度加强对企业跨境投融资行为监测监管力度,研讨银行外汇业务微观合规与宏观审慎评估框架(MC & MPA),通过对宏观风险和业务合规性评估,强化跨境资本流动失衡情况下的调节作用。

  空虚完善外汇市场微观监管机制。一是加强行为监管。强调实在性、合法性、合规性,构建基于国际惯例的反洗钱、反恐怖融资、反逃税新机制,打击把持市场、误导和敲诈投资者行为,创造公正、公平、透明、有效的外汇市场环境。完善外汇批发市场监管指引,建立外汇批发市场监管体制。二是严厉打击外汇领域违法违规行为。推进外汇市场行政执法改革,坚持违法必究。依据国家法律法规,打击虚假欺骗性交易行为、地下钱庄等外汇领域违法违规活动、借助贸易投资渠道的洗钱行为、结构交易套利行为等。重点检查银行等金融机构,严查实质性违规、违法结构交易套利行为。深化跨部门联合监管,加大与反洗钱、公安等部门监管配合。

  

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